La Bosnia ed Erzegovina al bivio? Il 2021 potrebbe aprire a dei cambiamenti

di Jens Woelk, professore ordinario di diritto costituzionale comparato presso la Facoltà di Giurisprudenza (“cattedra Euregio”) e la Scuola di Studi internazionali all’Università degli Studi di Trento nonché ex-Vicedirettore dell’istituto di studi federali comparati presso l’Eurac Research Bolzano

Parte I

1. 25 anni dopo l’accordo di Dayton: la Bosnia ed Erzegovina persa nell’eterna transizione?

25 anni dopo la fine della guerra e l'accordo di pace di Dayton (DPA), la Bosnia-Erzegovina (BiH) sembra bloccata in una sorta di guerra fredda interna. Necessaria per porre fine alla guerra e iniziare una transizione, con la sua logica del cessate il fuoco basata su forti garanzie per i gruppi al fine di stabilizzare la situazione, l'accordo di Dayton si è rivelato un ostacolo sulla strada verso l'integrazione europea: in nome della stabilità, lo status quo domina la politica e le istituzioni ("stabilitocrazia") bloccando ogni evoluzione dinamica.

Dopo tre tentativi falliti nel 2006, 2008 e 2009, il tema delle riforme costituzionali è stato abbandonato dalla Comunità internazionale, che in parallelo ha ridotto fortemente la sua presenza e il suo impegno nel Paese.

Il semi-protettorato internazionale e l'esercizio dei poteri coercitivi ("Bonn powers") dell'Alto Rappresentante della Comunità internazionale (OHR) dovevano essere sostituiti dalla "local ownership", combinata con la prospettiva della futura adesione all'UE come fattore di attrazione. Ma i prerequisiti per la "ownership" del processo basata sulla legittimità democratica e sulla responsabilità erano completamente mancanti: Non c'era né distensione nelle relazioni all'interno del paese, come nella guerra fredda, né (alcun segno di) riconciliazione. Senza un consenso generale sul futuro del Paese, tuttavia, non ci si poteva aspettare una perestroijka.

Inoltre, nel dicembre 2009, la Corte europea dei diritti dell'uomo di Strasburgo ha certificato che la Costituzione del Paese violava i diritti politici di quei cittadini che non appartengono a uno dei tre popoli costituenti (caso Sejdic-Finci); sono seguite altre sentenze (Zornic 2014, Pilav 2016, e recentemente Pudaric 2020), nessuna delle quali è stata attuata fino ad oggi. Tuttavia, la Bosnia ed Erzegovina ha comunque fatto domanda di adesione all'UE. Il parere della Commissione Europea sulla domanda di adesione del Paese, un documento con indicazioni concrete e chiare priorità per il percorso verso l'adesione all'UE, pubblicato nel maggio 2019, fa esplicito riferimento anche alle questioni che richiedono un cambiamento costituzionale così chiarendo che l'adesione all'UE non avverrà senza modifiche alla Costituzione di Dayton. Pertanto, dopo un decennio di silenzio, la riforma costituzionale è tornata alla ribalta.

Ma come può il Paese riformare le sue strutture costituzionali per superare l'attuale situazione di stallo che è stata stabilita e consolidata negli ultimi 15 anni dalle élite nazionaliste utilizzando il quadro di Dayton e approfittando del disimpegno della Comunità internazionale?

2. È possibile cambiare la Costituzione di Dayton?

La Costituzione di Dayton è in vigore da 25 anni, già da una generazione. È vero che è stata negoziata a Dayton, in lingua inglese, e imposta come parte essenziale del compromesso di pace, piuttosto che essere elaborata in Bosnia-Erzegovina e adottata dal popolo. Ma la sua applicazione continuativa per 25 anni può essere considerata essa stessa una fonte di legittimità. E anche le cattive costituzioni (possono) funzionare, se c'è la volontà politica di farle funzionare. Al contrario, nemmeno le buone costituzioni possono funzionare contro questa volontà.

In realtà la Costituzione può essere modificata abbastanza facilmente: la procedura di emendamento richiede solo una decisione dell'Assemblea parlamentare, con una maggioranza di due terzi alla Camera dei rappresentanti (articolo X). Questa semplice procedura, che in teoria facilita il cambiamento, può essere considerata un indicatore del carattere transitorio della Costituzione, concepita come base per una fase di consolidamento, ma non per durare a lungo nella sua forma originale. Ma il suo adattamento dipende dalla volontà politica di concordare cambiamenti riguardanti il comune denominatore dello Stato e della società. E la maggior parte degli attori politici dominanti non vuole cambiamenti o sostiene cambiamenti che rafforzino ulteriormente l'attuale sistema etno-autoritario, ad esempio il partito croato bosniaco HDZ, che chiede una terza entità a maggioranza croata.

Qualche cambiamento costituzionale è già avvenuto: per interpretazione attraverso la Corte Costituzionale; in effetti, nessun documento giuridico può essere applicato alla lettera, l'interpretazione è sempre necessaria. Una costituzione garantisce molti diritti e principi che possono essere in contrasto l'uno con l'altro e quindi devono essere interpretati e bilanciati nel singolo caso.

Il problema di fondo è che i principali attori politici non hanno una visione compatibile dello Stato e della sua organizzazione. Una cultura politica che non ha sviluppato né fiducia né valorizza il compromesso è invece caratterizzata da una continua retorica elettorale con leader etno-nazionalisti che ripetono promesse vuote o esprimono minacce piuttosto che affrontare e risolvere problemi concreti. Il contesto istituzionale favorisce tali comportamenti, in particolare attraverso la competizione permanente dei partiti politici dovuta alle elezioni ogni due anni e con numerosi attori e posizioni di veto. La conseguenza è la trasformazione della garanzia di rappresentanza di tutti i gruppi nelle istituzioni che privilegia interessi particolari invece della cooperazione per il bene comune risultando in divisione, controllo e clientelismo, efficacemente descritti come "sequestro delle istituzioni" (State capture).

È quindi evidente che coloro che beneficiano di un tale sistema non hanno alcun interesse a cambiarlo. Questo spiega anche la situazione paradossale che le stesse persone che lamentano il carattere imposto della Costituzione la difendono contro qualsiasi richiesta di riforma.

(La seconda parte del contributo, pubblicato separatamente, tratterà i contenuti di una riforma costituzionale e il processo per avviarla).

Per approfondire:

Ambasciata d’Italia a Sarajevo, “Venticinque anni dopo: Accordi di Dayton e il percorso europeo della Bosnia ed Erzegovina”, Convegno del 18 dicembre 2020. Registrazione disponibile (in lingua inglese) al sito:

https://ambsarajevo.esteri.it/ambasciata_sarajevo/it/ambasciata/news/dal...

European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), “Opinion on the constitutional situation in Bosnia and Herzegovina and the powers of the High Representative”, Venice (11 March 2005).

EC Commission, Commission Opinion on Bosnia and Herzegovina’s application for membership of the European Union, Brussels, 29 May 2019 COM(2019) 261 final (https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/20190529-bosnia-and-herzegovina-opinion.pdf).