Referendum costituzionale sulla giustizia: la riforma della magistratura al test degli standard europei e internazionali

Jens Woelk, professore ordinario di diritto costituzionale comparato, Scuola di Studi Internazionali e Facoltà di Giurisprudenza, Università di Trento

Nel dibattito sul referendum costituzionale del 22 e 23 marzo dedicato alla riforma della magistratura, si sente spesso parlare di “standard europei e internazionali”. Ma che cosa significa davvero questa espressione, nell’ambito della giustizia? E in che misura le modifiche proposte si collocano dentro – o fuori – questi parametri?

Quando si evocano gli standard internazionali sulla giustizia, non si fa riferimento a un modello unico e rigido valido per tutti i Paesi. Si tratta piuttosto di un insieme di principi elaborati soprattutto nel secondo dopoguerra, e poi rafforzati con l’integrazione europea, per garantire che i sistemi giudiziari degli Stati democratici rispettino lo Stato di diritto. Tra questi principi vi sono l’indipendenza dei giudici dal potere politico, l’imparzialità, l’autonomia del pubblico ministero e il diritto dei cittadini a un processo equo e in tempi ragionevoli.

Le sedi principali in cui tali standard sono stati elaborati sono il Consiglio d’Europa (attraverso la Corte europea dei diritti dell’uomo e la Commissione di Venezia), l’Unione europea e, in parte, le Nazioni Unite. Per la maggior parte non sono formalmente vincolanti, ma questi criteri hanno comunque un peso concreto: orientano le valutazioni delle istituzioni europee e incidono sulla credibilità internazionale degli Stati.

La “Rule of Law-Checklist” della Commissione di Venezia (2016 e 2025, Consiglio d’Europa) è uno strumento pratico che raccoglie criteri dettagliati per valutare lo stato dello Stato di diritto in un Paese, dai controlli e bilanciamenti all’indipendenza giudiziaria, ed è utilizzata sia nei pareri della Commissione stessa sia nei meccanismi di monitoraggio internazionale della rule of law. Il “Rule of Law Instrument” della Commissione Europea si articola nel cosiddetto European Rule of Law Mechanism, un ciclo annuale di monitoraggio e dialogo volto a promuovere e prevenire rischi per lo Stato di diritto negli Stati membri mediante rapporti, dialoghi e strumenti di sostegno o risposta a sfide emergenti.

Pertanto, questi standard europei e internazionali non sono utilizzati solo come criteri teorici di valutazione. Da anni rappresentano il principale metro con cui l’Unione europea giudica le riforme della giustizia nei Paesi candidati all’adesione, nell’ambito del processo di allargamento. Oggi ciò riguarda in particolare i Balcani occidentali, ma anche la Moldavia e l’Ucraina. L’indipendenza dei giudici, le garanzie per i pubblici ministeri e il funzionamento degli organi di autogoverno sono condizioni centrali per entrare nell’UE. Allo stesso tempo, questi stessi standard vengono applicati sempre più anche all’interno dell’Unione, per contrastare fenomeni di “democratic backsliding” – cioè di arretramento dello Stato di diritto – e per garantire la fiducia reciproca tra gli Stati membri. La cooperazione giudiziaria europea, infatti, si fonda sulla presunzione che in ogni Paese vi sia una giustizia indipendente, imparziale ed efficace.

Alla luce di questi parametri, il modello di giustizia disegnato dalla Costituzione italiana – prima della riforma – era generalmente considerato conforme agli standard europei. L’indipendenza e l’autonomia della magistratura come ordine unitario, il ruolo del Consiglio superiore della magistratura (CSM) come organo di autogoverno e la sottrazione della disciplina al controllo del governo erano ritenuti elementi coerenti con i principi dello Stato di diritto. Le criticità emerse nel tempo – come il ‘correntismo’ o l’inefficienza dei processi – venivano lette più come problemi di funzionamento che come violazioni degli standard.

Un punto importante, spesso trascurato, riguarda il cosiddetto principio di “non regressione”. È vero che i sistemi giudiziari europei non sono tutti uguali: tradizioni giuridiche e percorsi storici diversi spiegano differenze anche significative. Tuttavia, una volta raggiunto un certo livello di garanzie, l’idea di fondo è che non si dovrebbe tornare indietro. Le corti europee non impongono un modello uniforme, ma valutano se una riforma riduca le tutele esistenti o aumenti il rischio di interferenze politiche.

Venendo alle scelte più discusse della riforma – separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri (come obiettivo dicharato), sdoppiamento del CSM (uno per giudici e uno per pubblici ministeri) e attribuzione del potere disciplinare a un’Alta Corte (apposita, un’istituzione indipendente nuova) – gli standard non le vietano in astratto. In Europa esistono e convivono modelli molto diversi. Il criterio decisivo non è la forma istituzionale, ma l’effetto complessivo: il nuovo assetto rafforza o indebolisce l’indipendenza? Il nodo riguarda soprattutto i possibili “rischi cumulativi”: quando più interventi incidono insieme sullo status dei magistrati, occorre valutare se il risultato finale sia più o meno protettivo rispetto al sistema precedente.

Tuttavia, la questione non riguarda soltanto la conformità a standard esterni, ma anche gli equilibri costituzionali interni. La Costituzione italiana ha costruito nel tempo un sistema fondato su un delicato bilanciamento tra indipendenza della magistratura e responsabilità democratica, affidando all’autogoverno un ruolo centrale per sottrarre giudici e pubblici ministeri a interferenze del potere politico. Intervenire su composizione degli organi di governo autonomo e disciplina significa quindi incidere su un assetto che non è meramente organizzativo, ma costituzionale in senso proprio. Il punto diventa allora verificare se il nuovo disegno mantenga quell’equilibrio tra autonomia, garanzie e controllo che rappresenta uno dei cardini dello Stato di diritto.

Un capitolo a parte è quello del sorteggio dei componenti dei nuovi CSM e dell’Alta Corte disciplinare. Gli standard europei non lo escludono in assoluto, ma non lo indicano come modello preferibile. Secondo il Consiglio d’Europa, gli organi di autogoverno dovrebbero assicurare competenza, rappresentatività e legittimazione, di regola attraverso l’elezione tra pari. Il rischio del sorteggio “puro” è quello di creare organi percepiti come casuali e debolmente legittimati (per il deficit di responsabilità di chi non ha un mandato), soprattutto quando esercitano funzioni delicate come quelle disciplinari.

Infatti, c’è un solo paese dove si usa il sorteggio, la Grecia. Tuttavia, nella prassi greca, il sorteggio non è usato per comporre un organo di autogoverno generale della magistratura simile al CSM italiano, ma per selezionare membri di specifici organi giudiziari all’interno delle corti supreme secondo criteri di anzianità e per un periodo di mandato breve (un anno). Tali organi sono inoltre composti esclusivamente da giudici – non ci sono quindi membri laici nominati dalla politica.

Infine, lo statuto del pubblico ministero. In Europa le soluzioni sono molto varie, ma alcuni punti fermi restano: il pm deve poter agire senza pressioni politiche indebite, soprattutto nei casi più sensibili; le decisioni sull’esercizio dell’azione penale non dovrebbero essere condizionate da minacce disciplinari o di carriera; e il suo ruolo è parte integrante della tutela dei diritti fondamentali.

Anche il ruolo del pubblico ministero nel processo penale incide sugli equilibri costituzionali, ma non è definito in modo rigido dalla Costituzione quanto alle modalità concrete del contraddittorio: la configurazione della “parità delle armi” tra accusa e difesa davanti a un giudice terzo e imparziale è affidata in larga misura alla legge ordinaria, in particolare al codice di procedura penale. Ciò significa che l’assetto delle carriere non determina automaticamente il modello processuale (e viceversa). Al tempo stesso, però, il pubblico ministero non è una parte privata: resta un magistrato tenuto alla cultura della legalità, all’obbligo di esercitare l’azione penale secondo legge e a considerare anche gli elementi favorevoli all’indagato o all’imputato. Questa duplice dimensione – parte nel processo, ma organo di garanzia nell’ordinamento – è uno degli snodi più delicati del bilanciamento costituzionale.

In conclusione, il progetto di riforma costituzionale italiano non appare, nel suo impianto generale, fuori dai parametri internazionali: modelli con separazione delle carriere e organi distinti per l’autogoverno della magistratura esistono in Europa. L’elemento più problematico rispetto agli standard è il ricorso al sorteggio come criterio centrale di selezione negli organi di autogoverno e disciplinari.

Tuttavia, il punto decisivo è comparativo: rispetto all’assetto attuale, la riforma riduce alcune garanzie di indipendenza e indebolisce il ruolo unitario e forte dell’autogoverno del CSM. In questa prospettiva, pur non configurando una violazione frontale degli standard, essa si pone in tensione con il principio di non regressione, che invita le democrazie a non arretrare rispetto al livello di tutela già raggiunto nello Stato di diritto.