Dopo i vertici Ue chiamava il Cremlino: bufera sul ministro ungherese. Ma è possibile far uscire l'Ungheria? L'analisi: “L'Europa è priva di strumenti efficaci"

TRENTO. “Per quanto riguarda i rapporti tra l'Ue e l'Ungheria, le condizioni oggi sono estreme: siamo di fronte a un rischio vitale di paralisi della macchina politica europea”.

A parlare, dopo la bufera politica scoppiata in Europa per le comunicazioni tra il ministro degli esteri ungherese Péter Szijjártó e la controparte russa a margine dei meeting Ue, è Luisa Antoniolli (professoressa ordinaria di diritto comparato alla Facoltà di Giurisprudenza e alla Scuola di Studi internazionali dell'Università di Trento), che sottolinea come i veti regolarmente posti da Budapest su molti ambiti chiave – in primis quello della politica estera e di sicurezza comune europea – stiano ormai rappresentando un problema vitale per l'Unione, spingendo sempre di più le autorità dell'Ue a ragionare su forme procedurali e istituzionali “parallele” nelle quali affrontare i dossier più strategici.

All'interno delle strutture comunitarie, un processo simile è di fatto già in corso – basti pensare, per esempio, al ricorso alla cooperazione rafforzata per l'approvazione del pacchetto da 90 miliardi in sostegno all'Ucraina, poi bloccato proprio dall'Ungheria attraverso il veto posto alla modifica necessaria al bilancio Ue – rischiando in definitiva di svuotare a livello politico l'attuale architettura istituzionale europea.

Un'architettura, aggiunge il direttore della Scuola di Studi internazionali di UniTrento Stefano Schiavo, sempre più spesso ostaggio di meccanismi decisionali e di regolamenti pensati in contesti politici e con obiettivi ben diversi da quelli che l'Ue si trova ad affrontare oggi.

Tanto per le autorità di Bruxelles quanto per i cittadini che credono nel progetto di integrazione europea però, la fase di blocco “forzata” per l'Ue può rappresentare un'occasione per ragionare sulle possibili modalità gestionali e procedurali da applicare per superare l'impasse: “Il problema – precisa Antoniolli – è che ad oggi questi strumenti sembrano non funzionare a dovere, essendo strutturalmente limitati dal costo politico di un eventuale intervento”. Ma procediamo con ordine.

L'asse Budapest-Mosca: le indiscrezioni del Washington Post e le reazioni europee

Innanzitutto, grazie a un articolo pubblicato negli scorsi giorni dal Washington Post, nuovi dettagli sono emersi circa l'asse politico (e non solo) che lega Mosca e Budapest, mentre in Ungheria si avvicina una tornata elettorale chiave – nella quale lo sfidante del primo ministro Viktor Orbàn, il 45enne Péter Magyar, è dato in vantaggio nei sondaggi.

Secondo il quotidiano americano – che riporta tra l'altro, basandosi su fonti di intelligence, come i servizi russi avrebbero proposto di inscenare un attentato per favorire la riconferma dell'attuale premier – il ministro degli esteri ungherese, Péter Szijjártó, avrebbe tenuto “chiamate telefoniche regolari durante le pause nel corso delle riunioni Ue, fornendo alla sua controparte russa, Sergei Lavrov, 'aggiornamenti in tempo reale su quanto discusso' e possibili soluzioni”.

In altre parole: “Mosca è stata praticamente presente a ogni singola riunione dell'Ue per anni”.

Dopo aver inizialmente bollato come “fake news” quanto riportato dal Washington Post, Szijjarto ha confermato negli scorsi giorni di aver parlato con le autorità russe – e non solo – dopo i meeting: “Parlo non solo con il ministro degli esteri russo, ma anche con i nostri partner americani, turchi, israeliani, serbi e altri, prima e dopo le riunioni del Consiglio dell'Unione Europea. Quello che dico potrebbe sembrare duro, ma la diplomazia consiste nel dialogare con i leader di altri Paesi”.

In particolare, ovviamente, con uno di questi Paesi: Szijjarto ha infatti effettuato 16 visite ufficiali a Mosca dall'inizio dell'invasione su larga scala dell'Ucraina da parte della Russia, l'ultima delle quali il 4 marzo, quando ha incontrato il presidente russo Vladimir Putin. Il punto critico, va poi aggiunto, non è l'esistenza di contatti diplomatici in sé, quanto piuttosto la loro eventuale estensione a informazioni sensibili condivise in contesti decisionali europei.

A confermare lo iato che sempre di più separa Bruxelles e Budapest, comunque, sono arrivate anche le dichiarazione degli stessi leader europei: mentre la Commissione ha infatti sollecitato il ministro degli esteri ungherese a fare chiarezza sull'accaduto, il primo ministro polacco Donald Tusk e l'ex ministro degli esteri lituano Gabrielus Landsbergis hanno confermato di non essere sorpresi da quanto emerso, sottolineando di aver limitato la condivisione delle informazioni più delicate con le delegazioni ungheresi sia in ambito europeo che Nato.

D'altronde la posizione assunta da Orbàn in particolare nel contesto della guerra della Russia in Ucraina è chiara: da anni il governo ungherese sta facendo da sponda in Europa alle richieste di Mosca, cercando di ridurre il peso delle sanzioni o bloccando aiuti militari all'Ucraina. L'ultimo caso, come anticipato, è relativo al prestito da 90 miliardi per Kyiv – che verrebbe concesso attraverso emissione di debito pubblico europeo, garantito dal bilancio dell'Unione. Nonostante l'accordo sia stato adottato nell'ambito della procedura di cooperazione rafforzata - con l'esclusione di Ungheria, Slovacchia e Repubblica Ceca - per l'approvazione della modifica al bilancio pluriennale dell'Ue è necessaria invece l'unanimità, sottolinea Antoniolli, e l'Ungheria ha già annunciato di voler porre il veto, lamentando l'interruzione delle forniture di petrolio dalla Russia per i danni subiti all'oleodotto Druzhba in territorio ucraino (colpito dalle stesse forze russe durante un attacco a fine gennaio). E si torna quindi punto a capo.

Difendere la democrazia bloccando la democrazia 

La questione si articola infatti su più livelli distinti: pur nella loro legittimità formale, le azioni di Budapest hanno pesanti implicazioni politiche per gli altri Stati membri – oltre che, ovviamente, ripercussioni strategiche nel contesto della guerra tra Russia e Ucraina. 

“Da questo punto di vista – aggiunge Schiavo – l'Ue è impreparata. È nata come un progetto di pace, di collaborazione economica e oggi si trova di fronte a un cortocircuito procedurale: i suoi meccanismi sono improntati sul rispetto della democrazia e della pluralità. L'impressione è che in questo particolare contesto Bruxelles navighi a vista, in un territorio politico inesplorato e nel quale non è chiaro come intervenire”. 

La stessa Unione, ricorda infatti Schiavo, si costruisce su una serie di valori fondativi “che presuppongono la ricerca di un compromesso politico piuttosto dell'utilizzo di strumenti coercitivi”, come dimostra l'impasse determinata dalla situazione con Budapest. 

Allo stesso tempo però, l'intero sistema è tenuto oggi in scacco da chi cerca di sfruttarne le vulnerabilità per strategie nazionali: “Si può tracciare un riferimento metaforico a una sorta di paradosso della tolleranza – conclude il direttore della Scuola di Studi Internazionali di Trento –: per tutelare la base democratica dell'Ue bisogna essere tolleranti anche con chi non lo è. Oggi in ogni caso i membri dell'Ue sono aumentati, presentano visioni molto forti e differenti in merito al loro posizionamento politico su temi che, forse, non si pensava di dover affrontare in sede comunitaria. E così Bruxelles si trova a dover intervenire con una cassetta degli attrezzi sostanzialmente inadeguata”.

Gli “attrezzi” dell'Unione, Antoniolli: “Orbàn scaltro, sta sabotando l'Ue da ricevitore netto di fondi”

Attrezzi che le autorità ungheresi, dice Antoniolli, conoscono molto bene: “Orbàn è scaltro, sa benissimo quello che sta facendo e agisce ben conscio dei limiti procedurali dell'Ue. Se guardiamo agli ultimi anni per esempio, nel 2017 e 2018 sia la Polonia che l'Ungheria erano state soggette alla procedura relativa all'articolo 7 del Trattato sull'Unione Europea, il meccanismo sanzionatorio che può essere applicato in caso di consistenti violazioni dei valori fondanti dell'Ue come sanciti all'articolo 2”.

La cosiddetta “clausola di sospensione” permetterebbe di sospendere i diritti di uno Stato membro, incluso il voto: “Ma all'epoca Varsavia e Budapest si fecero sponda l'un l'altro, bloccando di fatto l'iter visto che la procedura prevede, anche in questo caso, l'unanimità”. Nel contesto odierno una nuova applicazione dell'articolo 7 nei confronti dell'Ungheria, basato su una eventuale violazione del principio di solidarietà nel contesto della politica estera e di sicurezza comune, potrebbe essere possibile: “Ma anche in questo caso – continua la professoressa di UniTrento – è altamente probabile che l'Ungheria trovi una sponda in sede di votazione da Paesi con posizioni politiche vicine, ad esempio il presidente della Repubblica Slovacca Fico o il premier ceco Andrej Babis”.

Un altro strumento utilizzato in passato, in particolare per cercare di arginare la progressiva erosione dello Stato di diritto in Ungheria, è stato il meccanismo di condizionalità, grazie al quale è possibile “imporre misure per la protezione del bilancio dell'Unione”. Visto il ricorso previsto alla maggioranza qualificata, e non all'unanimità, l'intervento in questo caso è effettivamente avvenuto, dice Antoniolli: “Portando alla sospensione di parte dei fondi comunitari legati anche al Next Gen Eu. Ma la partita più importante è quella 'estera', sul posizionamento geopolitico dell'Unione e dunque, oggi, sull'Ucraina. E in questo campo l'Ungheria ha adottato una linea sistematicamente divergente rispetto alla maggioranza degli Stati membri, mantenendo al contempo relazioni strette con Mosca”.

“Orbàn – continua la docente – rema innanzitutto contro il processo di adesione di Kyiv all'Ue e contro i finanziamenti al Paese. E quest'ultimo caso, quello che ha visto protagonista il ministro degli esteri ungherese, non ha che confermato la distanza che separa Bruxelles e Budapest. In merito al pacchetto da 90 miliardi la Commissione ha comunque annunciato che, anche se l'Ungheria confermasse il suo veto, intende comunque trovare il modo di garantire i finanziamenti a Kyiv entro luglio. Sarà però necessario trovare altri canali di finanziamenti e questo è difficile: in generale, l'Ue si trova ad essere continuamente alla rincorsa, una situazione che sta portando al limite la capacità decisionale dell'Unione europea". 

E nonostante le critiche all'Ue, le autorità ungheresi si vedono bene dal seguire la strada intrapresa dal Regno Unito con la Brexit: “Budapest infatti è un 'net receiver', riceve più fondi dall'Unione rispetto a quelli che versa”. In altre parole, nonostante una distanza politica sempre maggiore dal progetto europeo il governo ungherese continua a beneficiarne a livello economico e, sulla base del Trattato dell'Ue, è l'unico soggetto che può decidere in merito a un'eventuale uscita del Paese dall'Unione, non potendo essere costretto a farlo dagli altri Stati membri.

“E' di fronte a questa situazione di stallo – conclude Antoniolli – che si sta iniziando a immaginare un futuro nel quale si possa costruire un'Unione Europea a cerchi concentrici, in cui a fianco dell'attuale Ue si costruisca un nocciolo duro di Paesi disposti ad integrare in modo più intenso e rapido nelle politiche che sono vitali per consentire un rilancio dell'Europa come attore a livello interno ed internazionale. Si tratta di uno scenario ancora ben lontano dall'essere operativo, e molto complesso da mettere in pratica, ma le enormi pressioni stanno muovendo sia le riflessioni accademiche che quelle politiche. Per questo credo che al di là del contesto ungherese, che potenzialmente tra l'altro sarà influenzato in modo importante dal risultato delle prossime elezioni, sia importante ragionare su una revisione dell'intera macchina europea: oggi sono troppi i settori nei quali i processi decisionali si possono inceppare".