Il progresso dell’Unione europea fino al Rearm Europe tra sforzi militari, difficoltà politiche e la necessità di una nuova visione strategica

di Andrea Fracasso – professore di politica economica, Scuola di Studi Internazionali e Dipartimento di Economia e Management, Università di Trento

In un recente contributo a questo blog (Qui articolo), la professoressa Antoniolli ha ben spiegato la recente crisi internazionale che ha investito l’Unione europea (Ue) a seguito dell’annunciato disimpegno degli Stati Uniti come garante della sicurezza in ambito Nato. La circostanza ha reso evidente il limitato impegno degli Stati europei nel campo della difesa; per decenni, infatti, essi hanno scelto di contare sull’ombrello americano e sulla (al tempo credibile) promessa di mutuo sostegno in caso di attacco armato.

Se il problema dell’Ue fosse solo spendere di più per compensare i minori contributi americani, i toni del dibattito non sarebbero così drammatici. È invece la crisi della promessa di mutuo sostegno, unitamente ai problemi che l’aggressione russa all’Ucraina ha manifestato, a rendere necessario un ripensamento complessivo del modello di sicurezza e difesa dell’Ue.

Questo, però, si scontra con l’assenza di una politica estera e di sicurezza comune, rimasta nelle mani dei singoli Paesi europei, poco allineati sui vari dossier e con interessi spesso divergenti. Come ha scritto Antoniolli, “Per avere una politica di difesa genuinamente europea, occorre avere una politica estera e di sicurezza genuinamente europea".

La recente proposta di rafforzamento della difesa europea promossa dalla Commissione, sostenuta dal Consiglio europeo nella riunione del 6 marzo, non poteva affrontare un problema così profondo e la cui soluzione richiederebbe il ripensamento istituzionale dell’Ue, insieme alla definizione chiara dei suoi interessi e obiettivi in ambito internazionale e alla riorganizzazione delle forze armate. La proposta cerca semmai di fornire una soluzione circostanziata e rapida, aggirando i problemi strutturali dell’Unione. Questo spiega sia alcuni aspetti della proposta sia i suoi più evidenti limiti.

La Commissione, per esempio, suggerisce di costituire un nuovo strumento finanziario per raccogliere e dare 150 miliardi di prestiti ai Paesi Ue (interessati) nell’ambito di “pan-European capability domains” come la difesa aerea e missilistica, i sistemi di artiglieria, i sistemi anti drone o la mobilità delle forze armate. Il fondo consentirebbe di aggregare la spesa, favorendo l’interoperabilità, rendendo più rapide le forniture all’Ucraina, riducendo i costi unitari di produzione e sostenendo l’industria europea della difesa.

Pur nell’assenza di dettagli, questa indicazione sembra puntare ragionevolmente ad ambiti in cui fare sinergia è semplice ed efficace. Inoltre, trattandosi di prestiti a singoli Paesi garantiti dal bilancio dell’Unione, questo strumento non creerebbe debito comune. Sarebbe una soluzione relativamente poco impattante ma capace di accelerare un po’ le iniziative a favore dell’Ucraina e di avviare un processo di maggior coordinamento e condivisione in plurimi ambiti della difesa.

Altri aspetti della proposta riflettono invece più chiaramente le criticità profonde ancora presenti nella costruzione europea.

Nella dichiarazione con la quale viene annunciata l’iniziativa Rearm Europe, la presidente della Commissione von der Leyen afferma che “siamo in un’era di riarmo” e che un maggior sforzo per la spesa militare nei singoli Paesi dell’Ue sarà presto inevitabile. Questo richiede necessariamente di allargare i vincoli sull’indebitamento pubblico contenuti nel Patto di Stabilità e Crescita e ciò può essere fatto semplicemente con l’attivazione della clausola di salvaguardia nazionale presente nel Patto. Una soluzione molto pragmatica all’urgenza della sfida e una soluzione che permette di aggirare, per qualche tempo, i limiti intrinseci del sistema di sorveglianza dei conti pubblici nazionali da poco (inadeguatamente) riformato.

Ma soprattutto una soluzione pragmatica che evita di affrontare l’incapacità politica di decidere di emettere debito comune per finanziare beni pubblici europei, tra cui la difesa. Molti commentatori sostengono che le difficoltà nell’emettere debito comune per la difesa (dopo l’esperienza eccezionale del NextGenerationEu) stiano principalmente nella complessità di trovare un accordo tra i Paesi su come spendere i fondi raccolti: gli Stati affrontano problemi di sicurezza diversi (“la domanda di difesa” è differenziata) e partecipano all’industria europea della difesa in modo differenziato (“l’offerta di difesa” è differenziata).

A mio parere, la proposta pragmatica permette anche di non affrontare un vero scoglio nell’emissione di debito comune, cioè la definizione di nuove entrate con cui l’Ue possa onorare tale debito in futuro. Da questo dipende l’efficacia stessa del debito comune. Se i Paesi accettassero semplicemente di cedere parte della propria capacità impositiva all’Ue (per esempio trasferendo gli incassi di qualche punto aggiuntivo di Iva all’Ue) per evitare di sommare tasse europee alle tasse nazionali, l’emissione di debito comune non alleggerirebbe i conti pubblici nazionali dai vincoli del Patto perché le entrate nazionali diminuirebbero.

Se i Paesi accettassero di aumentare l’Iva per trasferirla all’Ue, di fatto aumenterebbero la tassazione. L’emissione di debito comune non è una bacchetta magica ai problemi di coordinamento fiscale. E' piuttosto uno strumento per ridurre e condividere i rischi finanziari e per aumentare le azioni coordinate e congiunte. Il problema della riforma del sistema di finanziamento dell’Ue si manifesta, come vedremo, anche su un altro ambito.

Vi sono ulteriori problemi connessi all’iniziativa della Commissione o al dibattito che essa ha generato. La prima è che l’esclusione di parte delle spese militari dai vincoli europei sui bilanci pubblici sembra trattare le spese militari diversamente dalle spese per la sicurezza sociale o per la lotta al cambiamento climatico. Chi ritiene ineludibile lo sforzo finanziario aggiuntivo nella difesa trova questa critica non stringente: questa soluzione consente di preservare la spesa sociale nonostante l’inevitabile aumento dell’impegno nella difesa. Chi è in disaccordo sulla necessità di rafforzare le spese per la difesa, invece, trova il trattamento speciale riservato a queste ultime immotivato (o persino censurabile). Nell’Ue e nei singoli Stati è necessario aprire (e chiudere rapidamente) un dibattito politico serio su quello che la Commissione ha invece trattato come un dato di fatto, ovvero che “siamo in un’era di riarmo”.

La seconda problematica si riferisce all’enfasi posta sul fatto che la maggiore spesa militare possa avere effetti positivi sull’economia. In primo luogo questa spesa sarebbe domanda aggiuntiva in un sistema manifatturiero avanzato; in secondo luogo questa sarebbe capace di generare innovazioni tecnologiche e di rafforzare la competitività internazionale delle imprese europee nel settore difesa; in terzo luogo, essa sarebbe uno strumento di conversione industriale per quella parte dell’industria dell’automobile che soffre la transizione verde. Indipendentemente da quanto vi sia di vero in ciascuna di queste affermazioni, legare la spesa bellica allo sviluppo economico rende più marcato il disallineamento degli interessi europei perché non tutti i Paesi ospitano imprese nel settore. Si noti tuttavia che questi problemi esistono però anche dentro gli Stati Uniti; è la politica a doverli risolvere attraverso un sistema di compensazioni dirette (incluse nelle clausole contrattuali degli appalti di fornitura) e indirette (attraverso redistribuzione di altre spese sociali). Un altro segnale del problema primariamente politico associato con la spesa europea.

Questo ci porta quindi a un terzo elemento critico. La Commissione si è chiaramente espressa in merito all’opportunità di mobilitare le risorse del piccolo bilancio dell’Ue verso il settore della difesa. Questo significa riorientare (o lasciare la libertà a ciascun Paese di riorientare) parte dei fondi per la ricerca, per l’agricoltura e per la coesione territoriale verso lo sviluppo di prodotti che possano avere usi militari o militari-civili.

Oggi questo riorientamento può avvenire solo al margine perché il bilancio pluriennale dell’Unione è già fissato fino al 2027. Ma è al centro della discussione del quadro finanziario pluriennale 2028/2034. Le categorie e le regioni che più si avvantaggiano dei fondi strutturali (dall’agricoltura al mondo della ricerca, dalle regioni più arretrate a quelle esposte agli effetti della transizione climatica) sono entrate in fibrillazione per capire chi dovrà rinunciare a cosa al fine di espandere le iniziative nel settore dell’industria bellica. Alcuni osservatori sostengono quindi che per evitare lo scontro sociale e settoriale sia necessario espandere (e non redistribuire) il bilancio dell’Ue. Questa, come spiegato in precedenza, è però una soluzione che richiede di mobilitare risorse nuove; se gli Stati trasferissero più risorse all’Ue riducendo le proprie, il compromesso “burro contro cannoni” (ovvero, guns versus butter) rimarrebbe.

In fondo in fondo, e lo aveva intelligentemente scritto Mario Draghi nel Rapporto sul futuro della competitività europea, l’Ue deve imparare a generare più risorse per sostenere sia le vecchie priorità sociali sia le nuove priorità, tra cui quelle della difesa.

“Se l’Europa non riesce a diventare più produttiva, saremo costretti a scegliere. Non saremo in grado di diventare, allo stesso tempo, un leader nelle nuove tecnologie, un faro della responsabilità climatica e un attore indipendente sulla scena mondiale. Non saremo in grado di finanziare il nostro modello sociale. Dovremo ridimensionare alcune, se non tutte, le nostre ambizioni. Si tratta di una sfida esistenziale. … L’unico modo per affrontare questa sfida è crescere e diventare più produttivi, preservando i nostri valori di equità e inclusione sociale". Un mondo che si chiude, una incertezza politica che aumenta, una popolazione che invecchia rendono questa sfida ancora più difficile.