Una generazione dopo la guerra: la Bosnia ed Erzegovina "persa nella transizione" a 30 anni dall'accordo di pace di Dayton

Di Jens Woelk, professore ordinario di diritto costituzionale comparato, Scuola di Studi internazionali e Facoltà di Giurisprudenza, Università di Trento

Quali sono le principali lezioni e sfide che emergono dall'esperienza istituzionale della Bosnia ed Erzegovina (BiH) in vista del 30° anniversario dell'Accordo di Pace di Dayton (DPA), il 21 novembre? La seguente breve sintesi si basa sugli studi che considerano la BiH come uno "stato complesso" (complex state o složena država), con un focus specifico sulle prospettive di riforma costituzionale necessarie per l'adesione all'Unione Europea (UE).

I. Passato: L'eredità del compromesso di Dayton (1995)

La principale lezione appresa dal DPA è che, pur essendo stato uno strumento di successo immediato per porre fine al conflitto armato e per consolidare la situazione post-bellica, la sua struttura costituzionale non era concepita come una soluzione definitiva o permanente. Più in dettaglio, possono essere identificate le seguenti lezioni principali:

1. Priorità della pace sulla legittimità: Il DPA (il cui Allegato 4 è la Costituzione della BiH) non ha mai risolto il problema della legittimità, in quanto non c'è mai stato un referendum sulla Costituzione stessa. Fu un compromesso negoziato tra i leader delle parti in conflitto e i loro stati affini, con garanzia della comunità internazionale, rappresentando un modello imposto dall'esterno. La Costituzione è stata scritta e pubblicata in lingua inglese; fino ad oggi manca perfino una traduzione ufficiale nelle lingue locali della Bosnia ed Erzegovina.

2. Il bias strutturale etnico: La Costituzione ha introdotto una struttura federale in combinazione con meccanismi di power-sharing basati sull’appartenenza etnica. Pensato come garanzia di partecipazione e garanzia per i tre gruppi principali (che avevano fatto la guerra l’uno contro l’altro), questo sistema ha stabilito un "bias strutturale a favore dello status quo", in cui l'accesso alle istituzioni centrali (come la Presidenza tripartita e la Camera dei Popoli) è limitato ai tre "popoli costituenti" (Bosgnacchi, Croati e Serbi).

3. Istituzionalizzazione della paralisi: La struttura costituzionale, caratterizzata da 14 governi e assemblee in un paese con una popolazione di circa 3,5 milioni (una specie di “institutional overkill”), è disfunzionale, irrazionale ed inefficiente (come notato dalla Commissione di Venezia del Consiglio d’Europa già nel 2005, 10 anni dopo la fine della guerra), a causa della prevalenza di meccanismi di veto incrociato che garantiscono la rappresentanza segmentale. Questo ha portato alla diffusione di una "pace negativa".

4. Discriminazione costituzionale: Fin dall'inizio, il sistema ha creato una discriminazione sistemica contro tutti i cittadini che non si identificano come membri dei tre popoli costituenti, i cosiddetti "Altri". La Corte Europea dei Diritti dell'Uomo (ECtHR) ha confermato questa violazione dei diritti fondamentali in una serie di sentenze (a partire da Sejdić e Finci nel 2009 e proseguendo con Kovačević nel 2023).

II. Presente: Il contesto geopolitico e la sfida della sostenibilità

A 30 anni dal DPA, la BiH si trova in una situazione di crisi e stallo, definita come "persa nella transizione" (lost in transition). Le sfide principali sono di carattere geopolitico e dovute allo stallo istituzionale:

1. Dipendenza dall'esterno: La Bosnia ed Erzegovina ha operato per decenni come un "semi-protettorato" internazionale. Lo sviluppo costituzionale e la risoluzione delle impasse sono stati storicamente gestiti dall'Alto Rappresentante (OHR), il quale esercita poteri speciali (i "poteri di Bonn"); può imporre legislazione e rimuovere politici e dirigenti alle loro cariche. Già nel 2005, la Commissione di Venezia aveva criticato questo stato di cose, sottolineando che non è una "situazione normale" che un cittadino straniero non eletto eserciti tali poteri e che tali poteri di emergenza dovrebbero cessare con l'emergenza.

2. Ritorno del secessionismo: La situazione è aggravata da minacce secessioniste e un'accesa retorica nazionalista da parte dei leader dei partiti etno-nazionalistici, in particolare dalla leadership della Republika Srpska (RS). Queste azioni sono state contrastate dall'OHR, come dimostrato dall'imposizione di emendamenti alla Costituzione della Federazione di BiH e alla legge elettorale nell'ottobre 2022 (il "pacchetto di funzionalità").

3. Vulnerabilità geopolitica e NATO: La sicurezza e la sopravvivenza della Bosnia ed Erzegovina sono garantite dalla NATO. A differenza di altri paesi ex-comunisti che hanno aderito all'UE (che prima sono entrati nella NATO), la BiH è divisa sull'adesione alla NATO. Data l'attuale situazione geopolitica in Europa, la neutralità non sembra un'opzione praticabile per il paese. Tuttavia, il modello consociativo impedisce una decisione in tal senso se i rappresentanti di un gruppo etnico si oppongono.

4. Resistenza delle élite e mancanza di ownership: I rapporti annuali della Commissione Europea confermano che la Bosnia ed Erzegovina sperimenta uno "status quo al posto del progresso" a causa della mancanza di consenso sulle caratteristiche fondamentali dello Stato e della mancanza di ownership politico da parte delle autorità locali. Le élite politiche sfruttano i conflitti per mantenere il controllo sulle risorse.

III. Futuro: La sfida imperativa dell'adesione all'UE

L'adesione all'UE era considerata "l'idea coesiva" e "l'obiettivo a lungo termine ampiamente accettato" che può fornire una spinta per superare l'attuale blocco politico. Tuttavia, l'UE ha certificato che la membership richiede un cambiamento fondamentale della Costituzione di Dayton in diversi "punti nevralgici". Le sfide costituzionali e le riforme richieste dall’UE sono:

1. Superare la discriminazione (attuare le sentenze della Corte di Strasburgo): La Bosnia ed Erzegovina deve risolvere l'incompatibilità tra la sua Costituzione e la Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, attuando pienamente le sentenze della Corte di Strasburgo (casi Sejdic-Finci e seguenti). Ogni riforma deve progressivamente sostituire i meccanismi di rappresentanza etnica con la rappresentanza basata sul principio civico trovando un equilibrio fra entrambi senza escludere nessuno.

2. Garantire la funzionalità istituzionale: È necessario introdurre emendamenti costituzionali per rendere lo Stato più efficiente, superando il "bias strutturale" a favore dello status quo. Questo include il rafforzamento della coordinazione tra i vari livelli di governo, essenziale per l'implementazione del Diritto dell'UE nonché la stabilizzazione di alcune istituzioni attraverso la loro costituzionalizzazione, ad esempio la Corte e la procura dello Stato nonché il Consiglio della Magistratura (che erano create, su pressione internazionale, in aggiunta alla Corte costituzionale attraverso un accordo con il quale le due entità hanno ceduto la loro competenza in materia allo Stato) .

3. Clausola di integrazione europea: Dovrebbe essere introdotta una specifica clausola di integrazione nella Costituzione per definire l'integrazione europea come un obiettivo costituzionale onnicomprensivo. Questa clausola dovrebbe fornire la base costituzionale per la limitazione della sovranità, essenziale per l'adesione, e le disposizioni sulla responsabilità interna e la partecipazione degli Enti al processo decisionale dell'UE.

4. Riforma della giustizia e dello stato di diritto: Le riforme giudiziarie sono cruciali, inclusa la necessità di riformare la Corte Costituzionale della BiH (rivedendo il metodo di selezione dei giudici internazionali) per aumentarne la credibilità pubblica e l'indipendenza.

5. Il potenziale civico: Nonostante il blocco delle élite, le iniziative di Assemblee di Cittadini (CA) (come quelle condotte a Mostar e a livello statale) hanno dimostrato che è possibile raggiungere un consenso inter-etnico tra i cittadini su riforme coraggiose, inclusa l'innovativa raccomandazione di abolire la Camera dei Popoli. Tuttavia, queste raccomandazioni sono state ampiamente ignorate dalle istituzioni politiche statali.

In conclusione, la sfida al 30° anniversario di Dayton è se l'assetto, pensato per preservare l’integrità territoriale dello Stato dopo la guerra (“forced together”) i gruppi dopo il conflitto, sia realmente sostenibile. Gli studiosi concordano che, a una generazione dal DPA, è necessario affrontare i "fondamentali" per trasformare la Costituzione da strumento di stabilizzazione post-bellica in un veicolo di progresso verso l'UE.

Il tema è stato analizzato profondamento nel volume appena uscito:

Maja Sahadžić, Tatjana Sekulić, Nevenko Vranješ and Jens Woelk (eds.), The Dilemma of Constitutional Reform in BiH. Discussing Options with a View to EU Accession, Brill/Nijhoff Publishers, Leiden Boston 2025 (E-Book ISBN: 9789004707887)

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